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查看全部 · 发表于 2021-4-6 10:37:32

近年来，伴随我国城镇化、工业化进程的加速，建设用地规模迅速扩张，导致建设用地与耕地保护、经济发展与自然生态保护等人地矛盾日益尖锐。为加强生态保护，2011年发布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，要求国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线；2012 年，十八大报告中提出，要大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局；2013 年，中共中央习总书记表示，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，要划定并严守生态红线，并牢固树立生态红线的观念；2014 年，“生态保护红线”首次进入《中华人民共和国环境保护法》。那么，什么是生态红线呢？

1、生态红线的概念及内涵

“红线”一词起源于城市规划，指规划部门批给建设单位的占地面积，一般用红笔圈在图纸上，具有法律效力。后来红线广泛用于建筑红线，道路红线，耕地红线等。红线亦即底线，通常具有约束性含义，表示各种用地的边界线、控制线或具有低限含义的数字。如建筑红线，也称“建筑控制线”，指城市规划管理中，控制城市道路两侧沿街建筑物或构筑物（如外墙、台阶等）靠临街面的界线。任何临街建筑物或构筑物不得超过建筑红线。道路红线一般是指道路用地的边界线。耕地红线，是指经常进行耕种的土地面积的最低值。随着“红线”概念的不断深化，“红线”一词也逐渐被运用到环境领域，生态红线的概念是以“红线”为基础，在区域性生态规划、管理和科学研究过程中逐渐产生和发展，并得到多方面肯定，从而上升成为国家战略。

生态红线又称生态功能红线或生态保护红线，2014年环保部印发的《国家生态保护红线-生态功能红线划定技术指南（试行）》中将生态保护红线定义为：指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值。生态红线是我国生态环境保护的制度创新，是一个由空间红线、面积红线和管理红线三条红线共同构成的综合管理体系。空间红线是生态保护红线的空间范围及分布，是红线在区域的具体分布位置和边界线；面积红线则属于结构指标，类似于土地红线和水资源红线的数量界限；管理红线是基于生态系统功能保护需求和生态系统综合管理方式的政策红线，对于空间红线内的人为活动的强度产业发展的环境准入以及生态系统状况等方面制定严格且定量的标准。

生态红线的内涵包括三个方面：一是生态服务保障线，即提供生态调节与文化服务，支撑经济社会发展的必需生态区域；二是人居环境安全屏障线，即保护生态环境敏感区、脆弱区’维护人居环境安全的基本生态屏障；三是生物多样性维持线，即保护生物多样性，维持关键物种、生态系统与种质资源生存的最小面积。

生态红线是继"18亿亩耕地红线"后，另一条被提到国家层面的"生命线"。因此，国家层面的 “生态红线”应是环保、林业、发改、国土、水利、海洋等各个部门划定各种 “红线”的统称，所有部门的红线都应包括在大 “生态红线”体系内。林业的森林问题、农业的基本农田和草地问题、环保的环境监管问题、水利的水资源节约问题、国土的土地有效利用问题以及海洋的海洋保护问题等，都要在 “生态红线”大系统下协调解决。环境保护的红线是“生态红线”体系的重要组成部分。

2、生态红线的特征

根据生态保护红线的概念，其属性特征包括以下五个方面：

（1）生态保护的关键区域：生态保护红线是维系国家和区域生态安全的底线，是支撑经济社会可持续发展的关键生态区域。

（2）空间不可替代性：生态保护红线具有显著的区域特定性，其保护对象和空间边界相对固定。

（3）经济社会支撑性：划定生态保护红线的最终目标是在保护重要自然生态空间的同时，实现对经济社会可持续发展的生态支撑作用。

（4）管理严格性：生态保护红线是一条不可逾越的空间保护线，应实施最为严格的环境准入制度与管理措施。

（5）生态安全格局的基础框架：生态保护红线区是保障国家和地方生态安全的基本空间要素，是构建生态安全格局的关键组分。

3、生态红线的管控要求

生态保护红线须依据生态服务功能类型和管理严格程度实施分类分区管理，做到“一线一策”。生态保护红线一旦划定，应满足以下管控要求：

（1）性质不转换：生态保护红线区内的自然生态用地不可转换为非生态用地，生态保护的主体对象保持相对稳定。

（2）功能不降低：生态保护红线区内的自然生态系统功能能够持续稳定发挥，退化生态系统功能得到不断改善。

（3）面积不减少：生态保护红线区边界保持相对固定，区域面积规模不可随意减少。

（4）责任不改变：生态保护红线区的林地、草地、湿地、荒漠等自然生态系统按照现行行政管理体制实行分类管理，各级地方政府和相关主管部门对红线区共同履行监管职责。

4、生态红线的范围划定

（1）重点生态功能区：指生态系统十分重要，关系全国或区域生态安全，生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域，主要类型包括水源涵养区、水土保持区、防风固沙区和生物多样性维护区。

（2）生态敏感区：指对外界干扰和环境变化具有特殊敏感性或潜在自然灾害影响，极易受到人为的不当开发活动影响而产生负面生态效应的区域。

（3）生态脆弱区：指生态系统组成结构稳定性较差，抵抗外在干扰和维持自身稳定的能力较弱，易于发生生态退化且难以自我修复的区域。

（4）禁止开发区：指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。

（6）其他：其他未列入上述范围、但具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的区域，包括生态公益林、重要湿地和草原、极小种群生境等

5、生态红线就是 “负面清单”

从红线的定义看，生态红线划定的目的是 “约束发展”。鉴于红线的刚性约束印象，可能影响地方经济发展，因此很多地方政府落实红线的决心不大。生态红线 “落地”无论是法律落地还是规范落地，最终都需要行政部门来执行，都是 “行政落地”。如果一味强调 “生态红线”的刚性约束，则其落实前景不乐观，很可能成为不了了之的 “一纸空线”。“生态红线”，按照李克强总理力推的 “负面清单”，除了禁止限制的，剩下的都是鼓励允许的。从环境空间管控来说，通过划定生态、大气、水、土壤等红线，确定一系列不能触碰的区域和底线，明确各种不能触碰的 “红线”区，也就找到了哪些是适合发展的区域。 “发展是硬道理”，生态红线的目的就是列出环境 “负面清单”，通过空间管控分区，突出适宜发展的区域，来引导发展、保护发展。

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